Inicjatywa lokalna w Koninie — projekt uchwały

W polskim prawie jest kilka narzędzi, dzięki którym można coś wybudować, zmienić lub wprowadzić z własnej inicjatywy. Głównym, i chyba najbardziej znanym, jest budżet obywatelski. Kolejne to inicjatywa uchwałodawcza. Pozwala mieszkańcom na wprowadzenie w życie uchwały (czytaj: prawa) w swoim mieście. Ostatnie z tych najważniejszych to inicjatywa lokalna.

Inicjatywa lokalna polega na złożeniu wniosku przez mieszkańca gminy o… niemal wszystko. Dzięki niej można postawić poręcz przy schodach, zbudować chodnik, zorganizować warsztaty szydełkowania, czy wymienić rury w budynkach komunalnych. Żeby jednak nie było aż tak idealnie, wnioskodawca musi do tego dodać swój wkład: może być finansowy, rzeczowy lub świadczony poprzez pracę społeczną. Ile tego wkładu, zapytacie? Ile tylko się da. Im więcej, tym lepiej. To tak w ogromnym skrócie.

Mimo tego wkładu brzmi świetnie, prawda? Problem jednak w tym, że uchwała, którą w najbliższą środę, czyli 26 lutego 2020 roku, podejmie Rada Miasta Konina ma szereg błędów, dlatego zapewne zostanie w jakiejś części unieważniona. Wskażę niektóre, dość absurdalne przepisy, utrudniające raczej, niż ułatwiające złożenie wniosku i jego realizację.

Pierwszy etap to składanie wniosku. Ma on być, jak mówi ustawa: „w rozumieniu Kodeksu Postępowania Administracyjnego”. No i mamy pierwszy zgrzyt. Wniosek do KPA nie ma żadnej określonej struktury. Wynika to z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. No i samego Kodeksu. Skoro zaś nie ma określonej struktury ani nie ma nigdzie zapisu, że strukturę wniosku w trybie inicjatywy lokalnej określa gmina, to gmina nie ma prawa do tworzenia własnego wzoru. To samo mówi Wojewoda Lubuski:

W obowiązującym prawie nie istnieje w szczególności żadna norma, która stanowiłaby podstawę do określania wzoru wniosku oraz jego załączników. (Rozstrzygnięcie Nadzorcze z 7 czerwca 2016 roku nr NK-I.4131.185.2016.TDom.)

Dlatego § 3 ust. 2 idzie do kosza. Jeszcze jedna ważna sprawa. Wniosek w rozumieniu COP wymaga na samym wstępie „informacji o grupie inicjatywnej”. Tyle, że wniosek w rozumieniu KPA odnosi się do wniosku każdego podmiotu, również pojedynczego mieszkańca. A skoro, jak już ustaliliśmy wspólnie z Wojewodą Lubuskim, że gmina nie może określić struktury wniosku w trybie inicjatywy lokalnej, to może go złożyć też pojedyncza osoba, a nie tylko grupa inicjatywna. Jedna osoba może najwyżej pozbierać podpisy pod swoim wnioskiem. Jeśli oczywiście będzie chciała to zrobić, bo takiego wymogu również nie ma.

Ostatnia sprawa z wnioskiem. Zgodnie z rozdziałem 2, § 5 i § 6 pkt 1 Rozporządzenia, o którym pisałem:

Skargi i wnioski mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu.

W razie zgłoszenia skargi lub wniosku ustnie, przyjmujący zgłoszenie sporządza protokół, który podpisują wnoszący skargę lub wniosek i przyjmujący zgłoszenie.

I to kolejny argument, dla którego sporządzanie jakiegokolwiek konkretnego formularza lub wzoru wniosku nie ma podstawy prawnej. Nie ma przyjętej formy przyjęcia wniosku. Wnioskodawca sam decyduje o tym, jaką jego wniosek ma mieć formę. Ruszamy dalej.

Przechodzimy do § 5 i napotykamy tutaj dość zakręconą sytuację… Zgodnie z chronologią wydarzeń wygląda to tak, że oddajemy wniosek do COP, gdzie jest rejestrowany. Następnie przekazuje się go do odpowiedniej jednostki, gdzie otrzymuje on akceptację Prezydenta lub osoby przez niego upoważnionej do zaakceptowania dokumentu. Łatwo się domyślić, że ta druga opcja będzie zdecydowanie częściej miała miejsca. Załóżmy, iż wniosek został zaakceptowany. Co dalej? Odpowiednia jednostka sprawdza, czy wniosek spełnia warunki formalne. Spełnienie warunków formalnych polega na poprawnym przedłożeniu wszystkich dokumentów, co chyba zostało zrobione przy akceptacji… Przyjmuję tak, bo sam wniosek przyjmuje w końcu COP i chyba sprawdza, co przyjmuje… A jeśli się mylę, to na czym polega owa akceptacja, a na czym ocena formalna? Bo wygląda, jakby ta sama jednostka wykonywała podwójnie tę samą pracę.

W porządku, załóżmy, że dana jednostka wykonała ją dwukrotnie i jest w 100% pewna, że te wszystkie dokumenty, których nie powinna zbierać, otrzymała. Co wtedy? Ocena merytoryczna. Kto jej dokonuje? Komisja składająca się z dwóch radnych, z dwóch urzędników i dwóch przedstawicieli organizacji pozarządowych wyznaczonych przez KRDPP. Wszystko byłoby w porządku, gdyby nie fakt, że ustawa tutaj wskazuje, że ma to wykonać organ wykonawczy, czyli Prezydent i Urząd Miejski. I nie ma tutaj znaczenia to, że Komisję powołał Prezydent. Skąd to wiem? Ano znowu od tego samego Wojewody Lubuskiego i tego samego Rozstrzygnięcia Nadzorczego:

W obowiązującym prawie nie istnieje w szczególności żadna norma, która stanowiłby podstawę do określania wzoru wniosku oraz jego załączników, czy też do powołania zespołu zajmującego się opiniowaniem wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, a więc w sposób sformalizowany uczestniczącego w procedurze dokonywania oceny wniosku.

Bo te oceny mają wykonać właśnie jednostki Urzędu Miejskiego w Koninie. Proponuję przestać powielać system wzięty z KBO, że wszystko za urzędników robi kolejny zespół. Szczególnie, że merytorycznie spółki miejskie, instytucje publiczne, czy nawet same wydziały są przygotowane zdecydowanie lepiej od tych zespołów. Rada Miasta Konina i Konińska Rada Działalności Pożytku Publicznego mają swoje ustawowe zadania i dobrze by było, gdyby pozwolono im je wykonywać. Dlatego tym bardziej nie ma sensu tworzyć kolejnej komisji, tylko zaufać własnym pracownikom.

Ostatnia zaś kwestia to § 5 ust. 3 i możliwość Prezydenta do podważenia decyzji komisji, którą sam powołuje. Jeżeli ostatecznie tę decyzję podejmuje Prezydent Miasta, to tym bardziej: po co jest ta komisja? I po co te wnioski pod względem formalnym weryfikuje ktoś inny poza Prezydentem? I dlaczego je przyjmuje? Na jakiej podstawie Prezydent odrzuca wnioski? Przypomnę, że cały czas rozpatrujemy wniosek w rozumieniu Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdzie nie przewiduje się osobistej ingerencji Prezydenta Miasta Konina. Prezydent jest zobowiązany do przyjęcia decyzji komisji, bo po to ją wyznaczył. To jednostki i wydziały Urzędu Miejskiego mają odpowiedzieć na pytanie, czy wniosek da się zrealizować, czy nie, a nie Prezydent lub powołana sztucznie Komisja. Podobnie jak komisja konkursowa wskazuje konkretnego kandydata, którego należy zatrudnić – Prezydent może wówczas jedynie przyjąć werdykt komisji i zwycięzcę/zwyciężczynię konkursu zatrudnić, a nie powiedzieć „Sorry, ale jego/jej nie chcę. Robimy konkurs od nowa.”

Idziemy zatem do kryteriów. Tak to wygląda w ustawie o wolontariacie, art. 19c ust. 1-2:

1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej.

2. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, dokonując oceny wniosku, bierze pod uwagę szczegółowe kryteria oceny wniosku oraz jego celowość z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej.

Najważniejszymi kryteriami są zatem: wkład pracy społecznej (1/2 istoty inicjatywy lokalnej), a następnie potrzeby społeczności lokalnej (2/2 istoty inicjatywy lokalnej). Dopiero w następnej kolejności bierze się pod uwagę kryteria ustanowione przez Radę Miasta. W konińskim projekcie uchwały kryteria są baaardzo szczegółowo rozpisane. Powiedziałbym nawet, że za bardzo. W każdym razie mamy pierwszą tabelę. Dotyczy ona remontu dróg, kanalizacji, wodociągów itp. Warunek – muszą one należeć do Miasta.

Potrzeby społeczności lokalnej ocenia się na od 0 do 10 punktów. Tyle, że trudno mi ocenić potrzebę społeczności na 0, gdy ta złoży wniosek np. na budowę chodnika. Czy jeśli złożę wniosek na budowę chodnika wzdłuż ulicy Jana Pawła II, wówczas poinformuje się mnie, że ocenia się wniosek na 0? Na 5? Moim zdaniem na 10, ponieważ jest potrzeba realizacji tego wniosku – nawet jednej osoby. Potrzeba lokalnej społeczności spełniona, więc należy się 10 pkt. Najwięcej punktów można tu otrzymać za finansowy wkład własny (1-25 pkt). Proszę mi zatem powiedzieć, jaki wkład własny, inny niż finansowy może wnieść wnioskodawca przy budowie chodnika? Naprawdę wątpię, by się znalazł, dajmy na to przedsiębiorca, który inwestycję wartą kilkaset tysięcy złotych zrobi np. w połowie za darmo. Wkład osobowy (1-4 pkt)? Nakażemy ludziom wykonywać tak ciężką pracę jak budowa chodnika za darmo? Wkład rzeczowy (brak w tabeli – czyli nie można się na niego powołać, co gwarantuje ustawa)? Znowu musiałby się wykazać przedsiębiorca, ofiarowujący swój towar za darmo. Mam tu na myśli, że przyjmowanie w tym punkcie wkłady własnego, jako najważniejszego kryterium jest błędne. Powoduje, że takiego wniosku właściwie nie ma szans zrealizować. Najwyżej punktowane powinny tutaj być potrzeby lokalnej społeczności, nie wkład własny, ponieważ jest niemal niemożliwy do zaoferowania.

Ustawa wskazała dwa kryteria, jako najważniejsze: wkład własny i potrzeby społeczności lokalnej. Dlaczego zatem takie zadania jak oświatowe, edukacyjne, ochrony przyrody, ekologiczne, poszerzania wiedzy prawnej i udzielania darmowych porad prawnych lub porządku i bezpieczeństwa publicznego mają wkład własny w formie pracy społecznej niżej punktowany niż „stan przygotowania lub realizacji wniosku”? Właściwie, czym się kieruje to kryterium? Jak można zmierzyć np. stan przygotowania do sprzątania lasu ze śmieci? Podejrzewam, że raczej nie tym, czy las jest już wystarczająco zaśmiecony, by go sprzątnąć. Ilość osób i wkład własny (worki na śmieci) są zaś liczone w innych kryteriach (ilość osób i wkład rzeczowy). Wkład własny, z racji swojej pozycji, powinien być punktowany najwyżej wraz z potrzebami lokalnej społeczności. Stan przygotowania lub realizacji wniosku to absurdalne kryterium, które stanowi raczej przerost formy nad treścią i nie widzę sensu jego stosowania dla tego typu zadań.

Na koniec jeszcze jedna kwestia. Pieniądze przeznaczone na inicjatywę lokalną. Otóż… Miasto nie oddaje żadnej puli na jej realizację. Nie ma też jej wyznaczonej w budżecie Miasta Konina na ten rok. Mam zatem pytanie retoryczne: do czego taka sytuacja prowadzi? Otóż do:

Przykro nam, ale nie mamy pieniędzy na realizację tego zadania. Proszę spróbować w budżecie obywatelskim.

To stwierdzenie jest tylko kwestią czasu. Zważywszy na to, że np. radnej Leśniewskiej odmówiono postawienia poręczy przy trzech schodach obok Carrefoura z racji „napiętego budżetu”, a wszystkie dotychczasowe inwestycje realizowane są z pieniędzy zewnętrznych, to jaki jest sens składania wniosków w takim trybie, gdy odmowa wydaje się być pewna? O ile drobne inwestycje mogą się udać, o tyle te poważniejsze nie są do zrealizowania.

Większość miast przewiduje pewną pulę środków, aby mieszkańcy mieli wiedzę, ile mają na wydanie. Podobnie jak w przypadku budżetów obywatelskich. Co ciekawe, według badań, wówczas więcej mieszkańców składa wnioski. Po prostu nie da się zrealizować wszystkiego i są o tym poinformowani już na samym początku – przed wysłaniem wniosku. W przypadku konińskiego projektu uchwały jest tak, że w teorii możemy zrealizować wszystko, ale na wiele wniosków otrzymamy odmowę. W ten sposób skutecznie obniża się znaczenie i atrakcyjność narzędzia, jakim jest inicjatywa lokalna. Jednocześnie zabija się aktywizację społeczną, bo trudno zachęcić do działania, gdy w kółko się słyszy „nie da się”, „nie ma pieniędzy”, „budżet nie jest z gumy”. Chyba, że są jakieś pieniądze, o których wiedzę mają jedynie Prezydent, jego Zastępcy i Skarbnik Miasta. A na przyszły rok, czy się znajdą? Być może. O ile się znajdą…

I właśnie z tego powodu nie wróżę inicjatywie lokalnej wielkiej kariery. Rozumiem intencje, by dać możliwość złożenia każdego wniosku, jednak nie da się uciec przed stwierdzeniem, że po prostu w pewnym momencie (zapewne dość szybko) zabraknie pieniędzy na realizację wniosków. I nawet nie są problemem wszystkie mankamenty prawne, które zapewne zakwestionuje Wojewoda przed publikacją uchwały w Dzienniku Urzędowym. To akurat da się zmienić. Pieniędzy zaś, jeśli nie ma – nie będzie. I co najgorsze, nawet nie będziemy o tym wiedzieć.

 

http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20030960873/U/D20030873Lj.pdf;

http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20020050046/O/D20020046.pdf;

http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19600300168/U/D19600168Lj.pdf;

https://bip.lubuskie.uw.gov.pl/download/8930.pdf;

http://g.ekspert.infor.pl/p/_dane/akty_pdf/U70/2016/140/3696.pdf.