Cmentarz komunalny — kiedyś i dziś

Krzysztof Pietruszewski
2019-07-28

Krótka historia PGKiM i cmentarza komunalnego na podstawie wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z 2016 roku

Jakiś czas temu na jednym z portali pojawił się tekst o tym, że mieszkańcy nie mogą dojść, czy PGKiM nadal oferuje usługi pogrzebowe, czy już je zakończyło. Dylemat okazał się nieporozumieniem wynikającym z pozostawienia starego sprostowania spółki o zaprzestaniu ich realizacji. Mi zaś przypomniało o niezrealizowanym wciąż tekście na ten temat.

Owo ogłoszenie ma ponad 3 lata. 3 lata temu miała też miejsce kontrola Najwyższej Izby Kontroli dotycząca realizacji usług pogrzebowych przez Spółkę, podczas której wyraźnie stwierdzono, że taka działalność jest niezgodna z prawem i narusza zapisy co najmniej dwóch ustaw:

Prezydent, realizując funkcje związane z nadzorem właścicielskim nad spółką komunalną akceptował prowadzenie przez nią działalności komercyjnej, polegającej na świadczeniu usług pogrzebowych, wykraczającej poza zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej ustalonych w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, tj. z naruszeniem ograniczeń wynikających z przepisów art. 9 ust. 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz z przepisów art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej.

Ale po kolei.

Cmentarz, o którym mowa powstał w 1977 roku w obrębie Morzysław. Funkcję administratora i zarządcy cmentarza sprawowało Miasto. Wiadomo jednak, że w 2004 podpisano umowę, z której wynikało, że tę rolę przejęła spółka PGKiM. Treść dokumentu tyczy się przede wszystkim sposobu finansowania, terminu jej obowiązywania, okresu wypowiedzenia i form wprowadzania zmian, jak również określa zadania, które spadają na Spółkę. Wówczas też zostaje przyjęty regulamin cmentarza. Kierownik Wydziału Gospodarki, już po latach, tłumaczy:

W Wydziale nie były prowadzone analizy opłacalności przyjętego sposobu prowadzenia cmentarza komunalnego. (…) umowa nie obligowała Wydziału do prowadzenia takich analiz.

Inaczej mówiąc, podpisanie umowy nastąpiło poprzez zwykłą decyzję, bez żadnych wcześniejszych analiz, badań itp. Po prostu postanowiono oddać cmentarz komunalny w ręce spółki PGKiM, gdyż takie rozwiązanie wydawało się optymalne. Jednocześnie takich obowiązków nie regulowała zawarta umowa, dając Spółce właściwie całkowitą autonomię w działaniu, bez żadnej sprawozdawczości.

Wynagrodzenie za prowadzenie cmentarza polegało na pobieraniu opłat za realizację działalności spółki. Przyjęto, że wysokość opłat i ich zakres ustali Zarząd PGKiM, co już wtedy było niezgodne z ustawą o gospodarce komunalnej, ponieważ podobne zadania leżą w kompetencjach rady gminy, a nie spółek miejskich. Co więcej, według ustawy o dochodach jednostki samorządu terytorialnego, dochody z tej działalności powinny wpływać do budżetu Miasta, a nie spółki. Z tego też powodu w momencie kontroli NIK, Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Koninie nie dysponował żadnymi informacjami z racji zaległości z tytułu nieopłaconych w terminie opłat po upływie dwudziestu lat.

29 września 2010 roku Rada Miasta Konina wyraziła zgodę na to, aby wybudować międzygminny cmentarz na terenie Żychlina. Udziałowcami w tej inwestycji miały być trzy gminy: Konin (92,98%), Stare Miasto (2,59%) i Krzymów (4,43%). Po roku, bo 30 listopada 2011, uchwałę uchylono, co Miasto Konin tłumaczyło zbyt wysokimi nakładami finansowymi oraz obecnością wód podpowierzchniowych na terenie pod niniejszą inwestycję. Wypowiedzenie porozumienia podpisano dokładnie miesiąc później. Miasto Konin poniosło wówczas wydatki rzędu 9 040,50 zł za wykonanie badań biotechnicznych i opracowania dokumentacji projektowej. Aż do 2014 roku trudno znaleźć ogólnodostępny dokument dotyczący jego funkcjonowania lub działalności, jednak od tego czasu cmentarz coraz częściej zaznacza swoją obecność na sesjach Rady Miasta Konina.

4 września 2014 roku Wydział Gospodarki Komunalnej zgłasza inwestycję budowy nowego cmentarza przy ulicy Marantowskiej, a ta w październiku trafia do Wieloletniego Planu Inwestycyjnego 2015-2020. Wówczas po raz pierwszy oficjalnie pojawił się komunikat, że brakuje miejsc na cmentarzu. Co ważniejsze, otwarcie zaznaczono, że zostaje ich na około 5 lat (czyli do końca 2019 roku). A ze słów samego ówczesnego Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej:

W latach 2012-2015 (…) nie nastąpiło żadne rozszerzenie granic cmentarza, jak również nie podejmowano działań w kierunku zwiększenia jego powierzchni.

I to zdanie wydaje się o tyle ciekawe, ponieważ nie tylko nie zadbano przynajmniej o zwiększenie powierzchni dla pochówków, ale również podczas podpisywania umowy ustalono, że płatnikiem składki z tytułu ubezpieczenia terenu cmentarza jest spółka. I nie byłoby w tym nic złego, gdyby nie fakt, że nie zostało to w żaden sposób uregulowane. Co więcej PGKiM podczas przeprowadzanej kontroli nie dysponował zestawieniem gruntów, które umożliwiało weryfikację, jakie grunty zostały zakwalifikowane do opodatkowania. Podobnie zresztą jak Wydział Gospodarki Nieruchomościami, który był odpowiedzialny za prawidłowe naliczenie podatku od nieruchomości oraz poprawne spisanie deklaracji, a z których to zadań, zdaniem NIK, nie wywiązał się. Podstawą do naliczania podatku, jak tłumaczyła wówczas Kierownik Wydziału Podatków i Opłat, były deklaracje podatkowe za lata 2014-2015, które objęły wszystkie grunty będące własnością Miasta Konina, w tym też te pod cmentarz. NIK jednak uznał to za niewystarczającą argumentację dla oceny prawidłowości podstawy opodatkowania. Z przyjętej deklaracji nie da się wykazać prawidłowej wielkości gruntów, pod którymi znajduje się cmentarz, co Kierownik sama przyznała.

Od 1 listopada 2014 Wydział Gospodarki Komunalnej poza „prowadzeniem spraw wynikających z przepisów o cmentarzach i chowaniu zmarłych” przejmuje również nadzór i utrzymanie cmentarza. Kontaktem Miasta ze Spółka został wówczas Podinspektor Wydziału Gospodarki Komunalnej, a jego zadaniem były sprawy związane z utrzymaniem i nadzorem cmentarza. Z tego co wynika z wystąpienia pokontrolnego, nie uzyskiwał nawet informacji o uzyskanych przychodach i poniesionych kosztach związanych z realizacją umowy z 2004 roku. Sam jednak też nigdy o takie informacje nie prosił. Jak tłumaczył to ówczesny Prezydent Miasta Konina Józef Nowicki:

Spółka nie przedkładała kalkulacji stawek opłat i cennika usług cmentarnych i pogrzebowych, ponieważ nie była do tego zobligowana przyjętymi regulacjami zarządzenia zatwierdzającego Regulamin cmentarza komunalnego i umowy.

Istotnie, zapisy umowy są bardzo lakoniczne. Nie wskazują, by nad spółką wisiał jakikolwiek obowiązek nadzoru lub kontroli ze strony Miasta. I jasno wykazują to zapisy zawarte w wystąpieniu pokontrolnym NIK. Wydział Podatków i Opłat nigdy nie zweryfikował powierzchni gruntów, a Biuro Audytu Wewnętrznego nie przeprowadziło żadnego audytu. Co do kontroli obowiązków zarządcy i administratora Józef Nowicki wypowiedział się w ten sposób:

O rzetelnym wykonywaniu obowiązków zarządcy i administratora cmentarza przez Spółkę świadczą pozytywne oceny z analiz dokonywanych przez jej statutowe organy, jak również brak skarg i dobra opinia mieszkańców o jakości świadczonych usług. (…) wykorzystując kompetencje i uprawnienia organów statutowych [Spółka] w pełni nadzoruje i kontroluje rzetelne wykonywanie przez nią obowiązków zarządcy i administratora. (…) członkowie Rady [Nadzorczej PGKiM] pozytywnie ocenili wykonanie parkingu przed cmentarzem, zakup nowego autokarawanu oraz windy pogrzebowej, a także ogólny porządek i ład panujący na cmentarzu.

Dodatkowo okazało się, że Podinspektor odpowiedzialny za utrzymanie i nadzór nad cmentarzem nie posiada dokumentacji z żadnych kontroli, w tym z państwowej inspekcji sanitarnej, ponieważ nie obliguje go do tego umowa. Działania Podinspektora, jak zostało zaznaczone, ograniczało się tylko do interwencji przy okazji sygnalizowanych nieprawidłowości. Takich jednak w latach 2014-2015 nie odnotowano. Co do innych lat nie ma żadnej podobnej informacji, zatem można przyjąć, iż wielu uwag, a w konsekwencji kontroli, nie było.

27 stycznia 2016 roku przyjęto w końcu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Gajowej, Przemysłowej i Marantowskiej w Koninie. Miesiąc później, po zakończeniu omawianego wystąpienia pokontrolnego, wciąż nie wystąpiono o zgodę na założenie nowego cmentarza do powiatowego inspektora sanitarnego. W VII kadencji Rady Miasta Konina jeszcze tylko raz wspomniano na temat cmentarza: przy okazji uchwalenia regulaminu cmentarza, co wynikało zapewne z uwag wystąpienia pokontrolnego.

Temat zniknął z przestrzeni publicznej i medialnej aż do 2019 roku, gdy Zastępca Prezydenta Paweł Adamów poinformował na lutowym posiedzeniu Komisji Infrastruktury o potrzebie budowy cmentarza z racji 600 wolnych miejsc pochówku na cmentarzu komunalnym. W związku z tym ogłoszono dialog techniczny, by skonsultować z potencjalnymi przedsiębiorcami budowę cmentarza, a sama inwestycja miałaby zostać zrealizowana w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Podobne rozwiązania sprawdziły się jak dotąd w Krakowie i Gdańsku. Próbują z niego skorzystać Gorlice i Olsztyn. Całe przedsięwzięcie ma kosztować około 20 mln zł plus koszty kanalizacji, oświetlenia i koszty infrastruktury drogowej. Jak tłumaczy Zastępca Prezydenta dla Portalu Samorządowego:

W naszym budżecie nie ma tylu pieniędzy, a potrzeba jest pilna, bo miejsc na terenie istniejących metropolii wystarczy zaledwie na dwa lata.

Zarezerwowany teren ma około 20 ha powierzchni, a Miasto otrzymało go od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Planuje się, aby administratorem cmentarza był inwestor, który po otrzymaniu od Miasta koncesji organizowałby usługi pogrzebowe, zarządzałby cmentarzem, pobierałby od mieszkańców opłaty, po czym oddawałby infrastrukturę po dwudziestu latach użytkowania. Ostatecznej decyzji w tej kwestii nie podjęto, jednak nie wydaje się, aby inne rozwiązanie, w związku z powyższymi wnioskami kontrolnymi, mogło wejść w grę.

Na początku marca pojawiła się w mediach informacji, z której wynika, że powstała jedenastoosobowa grupa, na której czele stanął Zastępca Prezydenta Paweł Adamów, mająca za zadanie wypracowanie koncepcji budowy nowego cmentarza. Aktualnie jednak nie można powiedzieć o jakichkolwiek efektach jej pracy.

Podsumowując całość historii cmentarza, nie sposób uciec od podobieństw wystąpienia pokontrolnego dotyczącego działalności spółek Geotermii i Hotelu „Konin”, prowadzonymi niezgodnie z przepisami prawa. Podobnie jak przy podpisaniu umowy Miasta ze Spółką, tak i tam nie przeprowadzono żadnych analiz dotyczących korzyści z tego rozwiązania. PGKiM ponadto pobierał opłaty za usługi pogrzebowe, których nie mogła pobierać – podobnie jak Hotel „Konin”. I nie mogła ich wykonywać, jak i Geotermia Konin miała wykonywać usługi prawnie nieuzasadnione. A o zaprzestaniu poboru wspomnianych opłat Miasto miało już wiedzę w 2016 roku. I podobnie jak tamte dwie spółki, cmentarz komunalny nie doczekał się żadnej kontroli lub audytu aż do czasu kontroli NIK, podczas której wszystko zostało przedstawione.

W związku z zaprzestaniem realizowania usług pogrzebowych w kwietniu 2019 roku, trzeba uczciwie przyznać, że obecne władze starają się zmieniać, by takie usługi były realizowane w sposób legalny i nie budzący prawnych wątpliwości. Czas jednak wymaga szybkiego działania, gdyż zważając na dane zgonów w ubiegłym roku – 1 604 – te 600 miejsc może nie wystarczyć na najbliższe dwa lata.

Bibliografia:

https://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/pobierz,lpo~p_16_087_201603221211361458648696~id0~01,typ,kj.pdf

https://www.portalsamorzadowy.pl/inwestycje/konin-chce-zbudowac-nowy-cmentarz-w-formule-partnerstwa-publiczno-prywatnego,123082.html

http://samorzad.pap.pl/depesze/wiadomosci_pap/190181/

https://www.radiopoznan.fm/informacje/pozostale/konin-szuka-chetnych-do-zainwestowania-w-cmentarz

https://www.przegladkoninski.pl/PL-H5/4/10982/zostal-powolany-zespol-ds-wypracowania-koncepcji-budowy-nowego-cmentarza-komunalnego.html

https://www.przegladkoninski.pl/PL-H5/4/10881/zakaz-umierania-w-koninie-na-cmentarzu-komunalnym-zostalo-okolo-300-miejsc.html

https://www.przegladkoninski.pl/PL-H5/4/10311/2018-rok-z-najwyzsza-liczba-zgonow-od-1945---informuje-usc-w-koninie.html