O regulaminie Konińskiego Budżetu Obywatelskiego ciąg dalszy

Kilkaset lat temu powstała koncepcja tzw. brzytwy Ockhama. Klasyczna wersja odnosiła się do kwestii teologicznych, jednak później ją zmodyfikowano i wykorzystano jako metodologię w filozofii. Sprowadzono ją do prostego stwierdzenia: „nie mnóż bytów ponad potrzebę”, co miało w skrócie oznaczać, by nie używać nadmiernych rozwiązań, gdy sprawę można wyjaśnić o wiele prościej.

Nawiązuję tym lekko filozoficznym wstępem do Konińskiego Budżetu Obywatelskiego. Dokładniej do §13 pkt 3 jego Regulaminu, który rokrocznie łamany jest przez urzędników, a w konsekwencji przez Prezydenta Miasta Konina. Gorzej jednak, że ów zapis łamie również ustawę o samorządzie gminnym.

Ale po kolei.

KBO funkcjonuje od 2014 roku. I podobnie jak inne budżety obywatelskie w Polsce, do 2018 roku działał nielegalnie z racji braku podstawy prawnej. Ta pojawiła się dopiero w styczniu 2018 roku w ustawie o samorządzie gminnym. Wśród tych przepisów można znaleźć m.in. taki:

W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.

Ów zapis to art. 5a ust. 4 wspomnianej ustawy. W skrócie mówiąc, oznacza to, że wszystkie zadania, które zostaną wybrane mają trafić do projektu uchwały budżetowej, a Rada Miasta nie może tych zadań usuwać lub zmieniać „w stopniu istotnym”. Kolejnym krokiem jest znalezienie definicji zadania wybranego w głosowaniu KBO przez mieszkańców:

Jako wybrane zadania uznaje się wnioski, które uzyskały największą ilość głosów w ramach grupy wniosków: małych, dużych.

W ten sposób określa to §10 pkt 1 Regulaminu. Wiemy zatem, że zadaniami (traktowane jako synonim pojęcia „wniosek”) wybranymi są te, które zdobywają największą liczbę głosów. Nie ma zaś mowy o tym, by mieściły się w puli, co biorąc pod uwagę praktykę stosowaną przez organizatorów, jest bardzo istotne. Tę kwestię porusza dopiero §13 pkt 3, o którym, za moją sprawą, było głośno podczas ostatnich posiedzeń Komisji i sesji Rady Miasta Konina:

W przypadku, kiedy w ramach wniosków pozostaną wolne środki finansowe, Prezydent Miasta Konina przedkłada Radzie Miasta propozycje uzupełnienia wniosków o wnioski niewybrane, mające największą liczbę głosów pod warunkiem, że mieszczą się w puli przyznanych środków finansowych.

Widzimy zatem, że warunkiem do realizacji wniosków (zadań) jest zdobycie największej liczby głosów i zmieszczenie się w puli pozostałych środków finansowych. Wszystko byłoby w porządku, gdyby nie jedna rzecz: te dwa warunki aktualnie dotyczą tylko wniosków niewybranych, nie zaś wybranych. Wykazałem już, że wnioski wybrane ograniczają się tylko do tej pierwszej kwestii, czyli osiągnięcia jak najwyższej liczby głosów. I w przeciwieństwie do wybranych, zgodnie z cytowaną zasadą, mają być poddane pod głosowanie Rady Miasta Konina. Wówczas Rada głosuje nad tym, by wnioski w ogóle zostały wzięte pod uwagę przy uchwale budżetowej, co jest niezgodne ze wspomnianym wcześniej punktem ustawy. Nie każdy spełnił obydwa kryteria jednocześnie: otrzymania najwyższej liczby głosów oraz zmieszczenia się w puli.

Na jednej z Komisji zarzucono mi, iż jest to tylko moja interpretacja i wątpliwości prawne, które nie zgadzają się z rzeczywistym sensem tych punktów. Drodzy Państwo, obwieszczam wszem i wobec:

PRAWO JEST ZE SWOJEJ ISTOTY JEDNOZNACZNE!

I właśnie z tego moje „wątpliwości prawne” wynikły. Dlatego wyjaśniam: jeżeli dany przepis prawa jest niejednoznaczny, wówczas mamy do czynienia z naruszeniem prawa. Skąd to wiem? Z dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego:

W wąskim rozumieniu określoność odnosi się do treści przepisu prawa i jest rozumiana jako nakaz jego precyzyjności, czyli możliwości wywiedzenia z niego jednoznacznej normy prawnej. W rozumieniu szerokim „określoność prawa” oznacza zarówno precyzyjność przepisu, jak i jasność prawa, które ma być zrozumiałe i komunikatywne dla jak największej liczby podmiotów. (…) Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. (…) Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.

Jest to wyrok TK z dnia 28 października 2009 roku, sygn. akt Kp 3/09. Wybaczcie ten długi cytat, ale jest on niezbędny dla zachowania całości myśli dotyczącej „określoności prawa”. Pominąłem zaś szczegóły. Zainteresowanych odsyłam do linku źródłowego, który zamieściłem na końcu tekstu. Kolejnym zaś jest wyrok TK z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. akt U 3/02:

Już samo ujęcie rozwiązań prawnych w sposób nieprecyzyjny, niejednoznaczny i powodujący istotne wątpliwości prawne oraz posługiwanie się pojęciami niezdefiniowanymi, prowadzi do stwierdzenia, że tego typu regulacja zawiera szereg błędów natury legislacyjnej i nie może być uznana za poprawną z punktu widzenia zasad stanowienia prawa.

Z obydwu wyroków wyraźnie widać, że nieprecyzyjnie podany przepis prawny jest błędny. Z kolei uchwała o KBO to akt miejscowy, czyli akt prawny – podlega właśnie temu prawu. Analizowany tutaj §13 pkt 3 istotnie jest błędu nie tylko dlatego, że pozwala na wiele różnych interpretacji, lecz umożliwia Radzie Miasta Konina na głosowanie nad sprawą, na którą nie ma podstawy prawnej. I tłumaczenie, iż wszystko jest w porządku, ponieważ wnioski niewybrane są poddawane pod głosowanie radnych podczas głosowania nad projektem uchwały budżetowej, nie ma żadnych szans się obronić. Szczególnie, że pkt 3 wyraźnie wskazuje, że procedura wygląda inaczej. To radni właśnie decydują, czy projekty mają w ogóle znaleźć się w owym projekcie. I właśnie dlatego rokrocznie łamany jest regulamin.

Paradoksalnie tę opinię umacnia nawet §11 pkt 1, który wyraźnie wskazuje, iż wybrane wnioski (zadania) wchodzą od razu do projektu uchwały budżetowej, bez brania pod uwagę zdania radnych:

Niezwłocznie po ogłoszeniu wyników głosowania Miejska Komisja Wyborcza przekazuje wybrane do realizacji wnioski, wraz z kwotami, Prezydentowi Miasta Konina w celu ujęcia w projekcie Budżetu Miasta Konina.

Właśnie dlatego tłumaczenia, których można było wysłuchać podczas posiedzeń Komisji i sesji Rady Miasta Konina, nie mogą się obronić. Każdy ze wspomnianych punktów wskazuje inną procedurę, stosuje inne pojęcia i zajmują się nimi inne organy. Stąd po raz kolejny potwierdza się fakt, że Regulamin jest notorycznie łamany.

Jak temu zaradzić?

Należy przede wszystkim zmodyfikować paragrafy 11-13 Regulaminu KBO i stworzyć z nich jeden paragraf, zawierający te same, uporządkowane już treści. Najważniejsze wydaje się jednak zlikwidowanie §13 pkt 3, gdyż wprowadza pojęcie wniosków niewybranych, których być nie powinno, ponieważ ustawa o samorządzie gminnym nakazuje przyjęcie tych wniosków, bez poddawania ich pod głosowanie radnym. Jednocześnie likwidacji musi ulec §12 pkt 2:

Jeśli zajdzie sytuacja opisana w § 13 pkt 3, propozycje zgłoszone przez Prezydenta Miasta Konina zostaną poddane pod głosowanie radnych.

Jeżeli zaś ktoś nadal miał wątpliwości, co do powyższego wywodu odnośnie §13 pkt 3, to ten punkt chyba wskazuje to jeszcze dobitniej… Szczególnie powielanie treści jednego z punktów wydaje się bezcelowe, co stanowi kolejny argument do usunięcia.

Najważniejsze jednak jest, aby wyraźnie wykazać, czym jest w ogóle wniosek wybrany. Mianowicie, powinien on spełniać dwa warunki: jak najwyższą liczbę głosów i mieszczenie się w puli na zadania małe, bądź duże. O ile praktyka wykazuje, iż dotychczas w ten sposób przekazywano wnioski do realizacji, o tyle nie było to zgodne z regulaminem, który to z kolei od 2018 roku nie jest zgodny z ustawą. I

Podobnie pojęcie projekcie planu finansowego na przyszły rok budżetowy z §11 pkt 2. Zapytacie się co to jest? Oczywiście, że projekt budżetu Miasta Konina, jednak pod inną, ponownie niewytłumaczoną w żadnym miejscu nazwą. I tutaj również jest wskazane, by realizacją wniosków zajęły się jedynie wydziały, gdy w rzeczywistości robią to też szkoły lub spółki miejskie.

Regulamin KBO wymaga wielu poprawek. Mimo iż co roku wprowadzane są kolejne korekty, wciąż widać wychodzą błędy, niekiedy na tyle istotne, że mogą łamać obowiązujące od dwóch lat zapisy ustawowe. Osobiście zaś odnoszę wrażenie, że dostrzeżono w 2018 roku jedynie fakt, że należy zabezpieczyć 0,5% budżetu Miasta Konina z ostatniego sprawozdania. Reszta zapisów jakoś znikła w gąszczu tej sumy… Dlatego może lepiej naprawdę przysiąść nad budżetem obywatelskim, wrócić do starej, dobrej, filozoficznej zasady i przestać mnożyć w nim byty ponad potrzebę? Będzie zdecydowanie łatwiej i zgodniej z prawem.

 

http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19900160095/U/D19900095Lj.pdf;

https://bip.konin.eu/pdf/KBO/Regulamin/RegulaminKBO.pdf;

http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20030010013/T/D20030013L.pdf;

http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WMP20090720917/T/M20090917TK.pdf.